土地是國之根本,是社會發展之基礎,違法占地行為損害國家、集體和社會公共利益,若得不到有效監督和治理,不僅影響民生發展,更影響社會公平正義。

(資料圖片僅供參考)

違法占地問題往往根源復雜,涉及面廣,長期成為制約土地執法管理的“老大難”問題,也是檢察機關行政非訴執行監督中的“硬骨頭”。

筆者以陸某非法占用某村集體土地搭建鐵棚作桂皮堆放場行政非訴執行檢察監督案為例,深入闡述檢察機關與監察機關的協作配合機制如何在土地執法查處領域行政非訴執行監督工作中發揮重要作用。

2016年初,陸某在未辦理相關土地使用審批手續的情況下,擅自占用所在村249平方米集體農用地進行硬底化建設,在地上搭建鐵棚、投入加工生產設備,定期向農戶收購桂皮進行加工和銷售。2017年,當地國土局(現自然資源局)對陸某違法占地行為作出罰款并拆除地上建筑、恢復土地原狀的行政處罰決定。陸某逾期不履行該決定,亦未提起行政復議或向法院起訴。同年,國土局向法院申請強制執行,法院作出準予強制執行的裁定。而此后,陸某繼續收購桂皮進行加工生產,違法占地仍呈持續狀態。

2021年1月,當地監察機關接到群眾來訪舉報,稱陸某作為村干部,帶頭違紀違法,非法占用村集體農用地從事生產經營活動。同時,當地檢察機關12309檢察服務中心也收到了同一舉報內容。

本案中,陸某違法占地狀態持續5年,各方矛盾已激化。檢察機關及時與監察機關聯系,互通案件線索,并達成了簽訂協作配合工作機制的共識。經初步審查,認為該案符合行政非訴執行監督案件的立案條件,檢察機關遂依法啟動監督程序。

關于如何規范和保障檢察機關行使行政檢察監督職能的調查核實權,現有的法律法規尚未有完善的規定。在辦理一些案件時,辦案人員對調查取證程序和內容的規范性認識不足,在向行政機關或者法院調查取證過程中,只是簡單出示調取證據通知書或者調卷函。行政機關對檢察機關的行政檢察監督職能缺乏深入了解,對被列入監督的范圍、所負責的工作被全面審查也容易產生心理負擔,導致不全面、不及時提供完整執法卷宗或執法臺賬等情形發生。被執行人也不愿主動配合檢察機關的調查取證。

本案中,檢察機關就調查取證階段遇到的實際問題,多次與監察機關會商研判,結合案件辦理進程,為完善協作配合工作機制提出建設性意見。2021年4月,檢察機關與監察機關共同出臺《紀檢監察機關與檢察機關協作配合辦法(試行)》。其中第六條“縣紀委監察委要加強對檢察機關調查核實工作的監督保障”的規定,為檢察機關全面開展調查取證、查清案件事實提供了強有力的保障。

經審查,檢察機關發現原國土局、法院都存在履職不當問題。陸某的違法占地行為發生在2016年初,進行地面硬底化建設、搭建鐵棚的違法行為是公開化的,原國土局未及時發現并予以制止;對被裁定準予強制執行的行政處罰決定,未及時匯報請示地方政府組織實施,任由違法占地行為長期存在。法院作出準予強制執行的裁定,存在裁執分離錯誤,且未及時將相關文書有效送達裁定書所確定的強制執行機關即政府,導致執行程序空轉。陸某對強制拆除產生激烈的抵抗情緒,是由于其前期投入了高額成本,還損失了每年上百萬元的銷售額。

辦案中,檢察機關牢牢把握法律監督職能定位,與監察機關凝聚監督合力,共同推進與行政機關、法院、當地政府之間的密切銜接,共同研究矛盾化解方案,推動行政決定落實到位。此外,考慮到生產設備的轉移、加工產品的安置、時值疫情防控和農忙時節等情況,為確保工作方案更加合法妥善,檢察機關決定聯系各方召開公開聽證會,回應社會關切。聽證會上,各方平等交換了意見,行政機關的執法過程、處罰程序被明明白白擺出來,深入的釋法說理也成功消除了陸某的抵觸心理,聽證員經過討論一致同意依法給予被執行人自行拆除違法建筑、恢復土地原狀的合理期限,同時針對行政機關、法院的履職不當情形,由檢察機關依法提出檢察建議,避免再出現類似情形。

最終,檢察機關分別向行政機關、法院提出檢察建議,均得到采納。陸某自覺繳納了罰款,并在檢察機關和監察機關的共同監督下,自行拆除了被占地上的違法建筑,成功恢復了土地原狀,把土地交還村委會。本案在當地取得了較好的政治效果、社會效果和法律效果。

(作者單位:廣東省德慶縣人民檢察院)

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